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广东财政:四十载奋勇争先立潮头 新时代改革扬帆再出发

2019-02-28 来源:中国财政

改革开放40年来,广东财政紧紧围绕党在不同时期的重大决策部署,立足于改革开放大局,把中央改革精神与广东发展实际有机结合起来,努力发挥财政改革“牵一发而动全身”的突破口作用,解放思想,锐意创新,不断将财政改革向纵深推进,在理财理念、财税体制、财政管理、财政分配等方面进行了系列重大创新,探索形成了具有广东特色的财政改革路径。

党的十一届三中全会吹响改革开放号角,广东财政先行一步启动包干制改革破冰开局

党的十一届三中全会后,中央正式提出对经济管理体制进行全面改革。广东充分利用中央给予的“特殊政策、灵活措施”,在改革中先行一步,以财政管理体制为突破口,率先开启财政“包干制”改革,打破计划经济体制下“定收定支、收支挂钩、总额分成”的财政模式,突出在收入分配领域“放权让利”,为经济体制改革提供保障和支撑。1980—1984年,结合中央对广东实施的包干制办法,广东建立了“划分收支,分级包干”的财政体制,因时因地对市县采取多种包干形式;1985—1990年调整为“划分税种、核定收支、分级包干”的模式,采取分级包干、层层包干的办法,极大地调动了各级政府加快经济发展的积极性,有力地保障和促进了全省各领域的改革与发展。与此同时,按照中央统一政策,陆续实施各项工商税制改革,于1980年起先后开征了29个税种,形成以流转税类和所得税类为主,其他税类为辅的多税种、多环节、多层次课征的复合税制,逐步完善了税收体系,促进了经济健康有序发展。

在推进财税体制改革基础上,着力构建政府与企业新型分配关系,以改革企业利润分配形式为主,先后试行企业基金、利润留成、两步利改税、目标利润管理等多种形式改革,1989年开始试点“税利分流、税后还贷、税后承包”,逐步通过税收手段固定政府和企业的收入分配关系。这一阶段系列改革破除了计划经济体制下高度集中的财政统收统支机制,充分调动了社会各方面改革发展积极性,使得全省经济财政实力迅速提升,为改革开放初期广东在经济发展、体制改革等方面提供了强有力的保障。

南方谈话鼓起改革强劲东风,广东财政推行分税制改革向公共财政发轫转型

1992年初,邓小平同志视察广东并发表重要谈话,充分肯定广东改革开放所取得的成就,要求广东继续先行一步,大胆地试、大胆地闯,改革开放要迈出更大的步伐。同年召开党的十四大,确立了建立中国特色社会主义市场经济体制的改革目标,使改革开放成为不可动摇的基本国策。由此,广东掀起了新一轮解放思想、深化改革、扩大开放、加快发展的高潮。1994年起国家开始实施分税制财政体制改革,1998年正式提出了尽快建立公共财政框架的目标要求,明确财政职能及其作用方式要突出公共性、公平性、公益性和法治性,为社会主义市场经济体制的健全完善提供应有的公共服务和必要保障成为新阶段的财政改革方向。按照中央的部署,1996年广东正式实施分税制改革,从“核定事权、划分税种、分级管理”入手建立省以下分税分成财政体制,在中央分税制改革基础上,建立起省市县“分税分成、水涨船高”的财政分配关系,充分调动地方发展经济的积极性,实现了全省财政收入稳定快速增长和省、市、县三级财力同步增长,使财政实力和调控能力大大增强。在此基础上,广东财政顺应财政职能转变要求,建立健全与分税分成体制相适应的管理模式和运行机制,逐步构建公共财政体制框架,将改革重心由侧重收入分配向财政支出分配领域转移,重点从规范财政支出管理和调整财政支出结构两个方面推进改革,实现了由生产建设型财政向公共财政的重大历史转型。

2003年,党的十六届三中全会作出进一步健全和完善公共财政体制的战略部署。广东财政结合实际主动创新求变,以构建公共财政主体框架为基础,突出在财政支出管理方式上改革创新。在构建公共财政框架“主体工程”基础上,围绕深化部门预算、国库集中支付、政府采购等预算管理制度改革,突出科学规范性目标,建立符合公共财政要求的现代预算管理框架。其中,部门预算改革统一实行了一个部门一本预算的预算编制方法,建立了“两上两下”的规范编制程序,收支范围涵盖预算内外资金,统一了预算分配权,实现了预算编制的统一性和预算分配的规范性及完整性。国库集中支付改革建立了国库单一账户体系,从根本上规范了财政资金的缴拨方式;先后将政府采购资金等多项资金纳入国库集中支付,优化了资金支付业务流程,有效提升了资金支付效率;整合国库集中支付系统与预算管理系统,理顺了预算管理和预算执行的关系。政府采购改革建立了政府采购“两个竞争机制”和“一个制约机制”模式(即政府采购供应商的竞争机制和采购代理机构的竞争机制,以及采购人、供应商、代理机构、管理机构之间的制约机制),形成“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制,出台全国第一部实施《政府采购法》的地方法规,建立全省统一的电子政府采购管理交易平台,有效促进了政府采购的公开化、透明化和规范化。

与此同时,广东财政全方位推进改革创新,开展了多项具有广东特色的财政改革:突出一分快三财政资金分配效益,在全国率先成立绩效评价机构,开展财政支出绩效评价改革,率先开展省级财政专项资金竞争性分配改革,强化部门的绩效观念和责任意识。突出一分快三财政支出管理效率,在全国率先开展预算单位银行账户清理工作、开展行政事业单位资产管理改革,推进资金资产资源统筹。突出一分快三财政支出透明度,率先推进财政部门与人大部门联网、开展财务核算信息集中监管改革,推进财政监督信息化、透明化。突出激励、帮扶、约束并举,在全国率先建立实施“确定基数、超增分成、挂钩奖励、鼓励先进”的激励型财政机制,促进基层政府从“要我发展”向“我要发展”的观念意识转变。突出加强民生领域财政保障,2009年在全国率先制定实施了《广东省基本公共服务均等化规划纲要(200—2020年)》,探索推进基本公共服务均等化综合改革。这一时期是广东财政改革力度大、举措多、系统性强的重要时期,形成了具有广东特色的公共财政体系,政府与企业尤其是国有企业之间的利益分配关系更加规范,构建起适应社会主义市场经济体制的财税运行体制。

党的十八届三中全会再绘改革攻坚蓝图,广东财政聚焦关键发力推动现代财政制度落地生根

按照党的十八届三中全会对财税体制改革的总体部署,广东财政从“财政是国家治理的基础和重要支柱”的全新定位破题,围绕率先基本建立现代财政制度改革目标,以深化预算管理、明晰事权和支出责任、构建地方税收入体系、推进基本公共服务均等化、公平配置政府公共资源为重点,全面深化财税体制改革。

深化预算管理改革。实施了构建全口径政府预算体系、细化预算编制、规范国有资本经营预算管理、全面实行项目库管理、基本建立跨一分快三预算平衡机制、全面规范完善专项资金管理、加大预算统筹力度、规范地方政府性债务管理等系列改革措施。在整体构建规范完整、透明高效的现代预算管理制度机制的基础上,2018年起推行省级预算编制执行监督管理改革,这是一项“牵一发而动全身”的战役战略性改革。改革聚焦推动政府职能转变、一分快三行政效率效能,简政放权,通过“两转变、两精简”,即转变财政管理重心(从管控全程向“管住两头、优化中间”转变)、转变部门权责配置(压实部门预算执行主体责任)、精简财政资金项目审批事项、精简预算执行流程,推行“大专项+任务清单”模式,实现部门、市县推动改革发展的积极性和资金使用效益“两一分快三”的目标。同时,注重预算改革系统性、整体性、协同性,扎实推进全面实施预算绩效管理,深入研究制订全面实施预算绩效管理实施意见,将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督管理全过程,通过构建结果导向、关口前移的预算绩效目标机制,动态跟踪、及时干预的绩效监控机制,高质量、全覆盖的绩效评价机制,刚性约束、公开透明的绩效结果应用机制等“四个机制”,完善层级配套的绩效管理制度、绩效考核考评、第三方机构跟踪监管等“三个体系”,建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理机制,推进预算绩效管理制度化、规范化、标准化、信息化,实现花钱必问效、无效必问责。

深化财政体制改革。2017年制定了省级与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案,在民政等基本公共服务领域率先开展省与市县划分改革试点,探索形成省级与市县财政事权与支出责任划分清晰框架。结合省以下权责划分调整改革进展情况,相应健全完善转移支付制度,一分快三一般性转移支付规模比例,增加市县可统筹财力和资金分配使用自主权。

深化税制改革和财政管理改革。营改增改革实现了全面扩围,积极开展资源税、环境保护税等改革,理顺税制降低企业税负,规范市场环境,有力地支持了全省供给侧结构性改革。深入推进政府采购“放管服”改革、政府向社会力量购买服务、首批试点地方政府自行发债等系列改革工作,进一步规范财政管理,加大监管力度,一分快三财政资金使用效益明显。

深化推进基本公共服务均等化。先后两次修编相关规划纲要,形成“5+5”(即公共教育、公共卫生、公共交通、公共文化体育、公共安全、生活保障、就业保障、医疗保障、住房保障、生态环境保障)的基本公共服务框架。在持续加大财政民生投入的基础上,推动民生财政保障体制机制创新和配套措施落实,探索形成多样化供给形式、多元化供给主体的格局,公众对基本公共服务均等化满意度持续一分快三。

深化财政投入机制创新。充分利用广东市场经济发育充分这一优势,突出在经营性领域发挥财政政策杠杆作用,通过建立全省PPP项目库,加快推广PPP模式运用;进一步完善股权投资支持方式,扩大财政经营性资金股权投资改革试点;设立政策性引导基金,创新财政资金投入方式等投入机制创新,充分发挥财税体制对优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平的保障作用,推进了财政治理体系和治理能力现代化建设。

40年来,广东财政锐意改革创新,改革成效明显。财政实力不断壮大,一般公共预算收入从1978年的41.82亿元增加到2017年的11320.35亿元,40年间增长271倍,年均增长15.4%,收入总量从1991年开始连续27年位居全国各省、市、自治区首位。财政支出结构不断优化,逐步退出对一般性、竞争性领域的直接投入,不断加大公共服务领域投入,财政支出保重点、保民生、保基层特点彰显。同时,积极发挥财政“稳定器”和“调节器”的作用,灵活运用多种财政政策工具,有效了促进全省经济持续稳定健康发展。

党的十九大赋予新时代改革新任务新要求,广东财政高扬改革之帆推动财政改革走在前列

回顾40年来广东财政改革所取得的成就,最根本的经验就是始终坚持党对财政工作的领导,各级财政紧紧围绕中央和省委、省政府改革部署,立足省情实际,认清财政方位,保证各项改革始终沿着正确方向前进,保持改革创新的坚强动力。必须不断解放思想, 坚持与时俱进转变理财理念;必须树立全局意识,坚持中央精神与广东实际相结合;必须强化责任担当,坚持“财”为“政”服务;必须把握改革规律,坚持整体推进与重点突破相结合;必须高举改革创新旗帜,坚持敢为人先的改革精神。  

站在新的历史起点上,广东财政将全面深化改革,以财政现代化改革匹配国家治理现代化要求,努力推动广东财政改革走在全国前列,为实现广东“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”提供财政保障。一是切实转变理财理念。树立大财政大预算理念,聚焦主责主业,谋大事、干大事、成大事,增强全省管财理财“一盘棋”意识,强化工作前瞻谋划思维,更好支持经济社会发展。二是突出改革重点和关键。继续深化预算编制执行监督管理改革,推进全面实施预算绩效管理、事权与支出责任划分等重大改革,率先基本建成具有广东特色的现代财政制度。三是深入推进财政“放管服”改革。按照“放的更开、管得更好、服得更实”的要求,推动财政管理向部门放权、向市县放权、向市场放权、向社会放权,建立更加有效的监管约束制度体系,提升“数字财政”水平,进一步优化提升财政管理能力。四是统筹盘活政府资金资产资源。加大预算资金、存量资金、债券资金和财政出资的政策性基金等各类资金的统筹力度,用足用好用活政府债券资金,盘活各类闲置资源资产,强化对公共资源和资产的统筹力度,灵活运用财政投资的政策性资金、PPP模式等手段,切实拓宽财力统筹渠道。五是优化财政资源配置方式。坚持聚焦主业、聚焦中央和省委、省政府部署的重点工作,做实做细项目库,分清轻重缓急,按照“通盘考虑、着眼长远、突出重点、抓住关键”的要求,精准投放资金,把财政资金真正用在刀刃上。六是贯彻落实新时代党的建设总要求。牢固树立“四个意识”,坚定“四个自信”,自觉践行“两个维护”,推进财政部门党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,打造忠诚干净担当的高素质专业化财政干部队伍,为财政改革发展提供坚强组织保证。(责任编辑  李烝)

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